走过2005年，现代电信监管在中国倏忽迈过七个年头。在全球最大电信市场探索适应最大转型经济体的监管工作经验，需要感性的体悟和理性的解剖。本文将重点分析体制政策变化的脉络，并对未来趋势进行宏观展望。
监管体制成型
1998年3月，新一届政府组建信息产业部，确定“三业一推进”的行业管理职能，电信市场监管隐身于产业促进职责之后。其后四年之间，电信运营体制改革快速推进，电信业务市场超高速成长，市场竞争的主战场已经转移到省市以下，于是两年之间以省级行政区划设置的地方通信监管机构组建完毕。
2000年9月国务院颁布行政法规《中华人民共和国电信条例》，进一步明确了电信监管机构的法定职责，中央和地方电信监管部门开始探索上路，中国电信业正式进入依法管制下的市场竞争新时代。
由于人员和资源的限制，地方省级通信管理局脱胎于原政企合一的省邮电管理局，各级干部和工作人员开始重新定位自己的职业生涯。今天坚守电信监管工作岗位的每一位员工都能够回忆起当年复杂的心路历程，怎能够用“先换位，后换心”全部概括?
任何机构和人员都无法在短时期内摆脱旧体制的痕迹和各种情结的困扰，因此人民邮电体系之外的新进入者谨慎观察着电信监管机构的言行。从昔日的“运动员”变为今天的竞赛“组织者”和“裁判员”，信息产业部和省级通信管理局经历了脱胎换骨的转变。
我国并没有直接借鉴发达国家的电信监管制度，而是在消化吸收先进的管制理论的基础上，从现实国情出发，组建了能够适应社会主义市场经济体制的兼具行业管理职能的电信监管机构。
监管实践不断丰富管制理论体系
理论之树常青，对电信监管基本问题的认识一直在与时俱进，这正是监管工作不断完善的可靠保障。经济学和产业组织理论告诉我们，产业管制是政府有关部门采取特定措施，依法对某类产品和服务市场的供求关系和市场行为的直接干预，其目的在于克服外部性以及纠正竞争机制的缺陷。各国电信市场均采取了政府管制下的有限竞争模式，但管制边界和力度千差万别，取得的实际效果也大相径庭。
电信监管理论一直存在三大基本问题，即：为什么管制；管制什么；如何管制，不同国家市场环境下的答案不尽相同。中国市场的答案是什么?
第一个问题，管制的必要性、合理性来自于电信产业的网络经济特征和公共事业属性，如果没有外部管制力量的介入，技术门槛和规模经济要求将使得电信市场的自然垄断趋势得以延续，新进入者难以生存，广大消费者将无法充分享受技术进步与市场竞争带来的福利。中国联通的发展壮大是第一个实例，中国铁通的快速成长是第二个实例。今后只要电信监管机构有效发挥作用，我们还可以看到更多的市场主体涌现。
第二个问题需要解答电信管制的行为边界或者管制机构的职责范围。从理论出发，可以区分为管制对象和管制内容。电信市场的行为主体，包括电信企业和消费者均属于管制的对象，但由于信息非对称及交易能力的差异，电信监管机构侧重于对电信企业，尤其是基础电信网络运营商的义务约束。在管制内容上，一般针对具体的市场行为，包括B2B的合作竞争行为、B2C的市场交易行为以及B2G的规管反馈行为，在不同的产业发展阶段和市场竞争状况下，管制的对象和内容重点有所差异。比照我国当前的市场实践，可以说电信管制的边界正在进行调整，对象和内容也在发生变化。2004年，信息产业部在年度工作报告中随“电信强国战略”一并提出的监管思路的转变引起了广泛的关注，其核心内容是“退后一步、站高一步”以及“有所为、有所不为”。这种政策思路的转变，其实就是重新诠释电信监管的职责范围。
第三个问题目的在于解决监管机构的行动效率和作用效果，它与时机、手段和作用方式相关。
选择合理的监管时机可以取得事半功倍的效果。一般而言，事前管制措施适用于较成熟的技术业务，可以形成合理的市场预期，有效引导竞争者行为，最大限度地节约社会资源；事中管制措施适用于处置突发事件，运用恰当可缓解对立矛盾，提高市场效率；事后管制措施适用于新技术业务的评估管理，也可用于处置争议或者进行补偿。所谓该出手时就出手，就是言明把握监管时机的重要性。
管制手段在理论上具有多种分类方法，比如激励性管制与非激励性管制、经济性管制与社会性管制、对称管制与非对称管制等；但在实践中，我们可以归纳为数量限制、结构调整、资源配置、行为禁止或强制以及杠杆指导等。多年的丰富实践可以给出不少实例，比如基础业务许可证的资格评审、电信业务目录划分、码号频率资源的分配、禁止特定的网内外差别定价、普遍服务义务的“村通工程”安排、电信资费上限标准、公用电信网互联的成本结算标准等。许多具体的监管政策都涉及到多种手段的组合应用，能够取得较好的效果。[Page]
中国各级电信监管机构在具体行使电信监管职能时，一般采用灵活的组合作用方式，比较典型的是“三重着力法”，包括设施(资源)管理、业务规范以及市场行为监管。在《电信条例》中，政府管理职责也明确划分为三大市场：电信设备市场、电信建设市场和电信运营市场。由于前两类市场已经充分市场化，竞争机制能够发挥较大的作用，因此政府监管集中在资质限定和技术标准规范方面；对处于电信产业价值链核心环节的运营市场，则较多同时采用三重着力点。
转型时期电信监管能力面临严峻挑战
现阶段中国电信市场的基本特征如下：电信产业处于工业化和信息化并举的发展阶段，行业增长处于粗放与集约并存的转轨时期；电信市场拥有巨大的增长潜力，新旧市场主体的力量处于震荡融合的变革时期；地理差异和个性化需求推动多元化竞争局面；网络资源总量过剩与局部短缺并存；国有经济成分主导基础设施和业务市场，助长同资同质化的竞争风险。这些特点是监管机构制定实施各项政策的基本前提。
全球电信管制正在进入转型时期，我国电信监管面临的严峻挑战来自哪里?并不局限于监管机构的法律权威、资源匮乏、手段单一等方面，我们的理解是电信监管能力滞后于加速革新的电信市场。
一个简单的对比是起步时间。从国际来看，与欧美成熟的市场经济国家相比，中国电信管制体系的形成落后了60余年；在国内，电信市场运营和电信监管形成的时间差距接近50年。我们显然需要追赶的时间，七年间的建章立制、市场监管积累了宝贵的经验，现代意义的监管体制和政策体系基本成型。然而，电信管制的目标任务与产业发展阶段和市场竞争情况相互适应，进入21世纪以后，各国纷纷迈入放松管制和管制改革的新阶段。我国的电信监管体制必然会被技术革命和国际化市场卷入改革的洪流之中。
如何理解“电信监管能力”的内涵?理论研究和各国实践并未给出统一的答案。在CATR一项内部研究中，专家们比较认同以电信监管的外在表现形式划分为三类：创制能力、实施能力及保障能力。其中，“创制能力”与研究能力、体制选择、决策程序和立法水平相关；“实施能力”与组织机构设置、工作程序、监管手段相关；“保障能力”区分为资源保障和机制保障，主要与监管机构的人力、物力和财力等因素相关。
目前我国电信监管机构的薄弱环节在哪里?直观印象是保障能力最差，实施能力较差，创制能力一般。这种评价来自于省级通信监管机构的人员，中央监管机构更加担忧自身的创制能力无法迅速提高。差异性判断源于职责分工的位置感不同，快速改善的希望在于基层能力的提高。
三个强有力的论据可以证实保障能力的巨大落差。从监管人员的绝对数量来看，中央与地方合计的监管人员队伍不足800人，要满足全球第一大通信市场的监管工作需要，相似市场规模的德国、英国、法国等国家电信监管人员一般在1500-2000人之间；从监管经费来看，国内主要依靠公共预算拨款，来源单一，支出有限，监管费用占业务市场价值比例不足1%，而世界各国的平均标准在2%～3%之间，市场规模较大的比例较低，而且一般采用许可证收费、资源收费或者直接收取监管费的专项资金模式，公共预算只是作为补充来源；从监管的物质手段来看，国内没有广泛应用信息技术网络，网络管理监控中心、应急资源调度中心、互联网交换与结算中心等监管基础设施受到经费制约，尚未建立起来，进一步强化了信息非对称位置，弱化了监管机构的快速反应能力。
在实施能力中，最容易引起被管制者诟病的是管制决策的工作程序缺乏透明度和科学性，可操作性较弱，无形中会增加企业的执行成本。当没有相应的处罚激励机制配套推进时，就容易导致企业的不作为。当前，各级管制机构正在努力改进工作程序，力图在决策论证阶段增加透明度，借助科研机构和专家团队增强科学性，其目标就是不断改进政策的实施效果。2005年岁末发起的“手机实名制”讨论，就是管制机构意图增强实施能力的一个最新尝试。
创制能力的高低取决于法规政策的系统性、专业性与可操作性，理想的结果是形成以电信基本法为核心的刚性制度化规则、以部门规章和规范性文件为辅助的柔性实施方案。前者突出权威和适用效力，后者强调对工作的具体指导和应用效果。从已经出台的各项制度而言，电信监管机构在创制能力方面的进步主要体现在扩展了市场适应力，强化了法规政策的可执行力。但能力缺陷仍然比较明显，其一是法律法规的系统性不足，其二是市场前瞻性的不足。 [Page]
能力建设不能停步不前，因，为通信业的技术创新正在加速前进，而且没有止境。我们刚刚基本熟悉传统电信网和电信业务的管制技巧，基于TCP／IP协议的网络融合趋势已经扑面而来。VoIP、IPTV的现实挑战无法回避，3G、NGN的大规模应用也要将市场竞争推向新阶段。从网络融合到媒体融合到内容融合，管制的边界必将继续扩展。
体制变革开创电信监管新局面
进入21世纪以来，全球电信管制随技术革命和市场竞争出现转型趋势：
(1)随着各国政企、政资分离基本完成，电信自由化与管制机构建立完善相互影响促进；
(2)监管体制模式选择与经济发展阶段和地域文化相关，逐步分化出欧洲、北美、亚太、转型经济以及其他发展中国家五种类型；
(3)电信管制机构的独立性、专业性逐步增强，结合竞争管制机构、中介组织和国际机构的立体化市场监管体系正在形成；
(4)技术革命成为放松管制和管制转型的主要动力，业务市场融合推动管制边界变化和机构融合；
(5)电信服务贸易自由化加速市场一体化，监管政策的国际化趋势日益明显。
未来几年，我国电信监管会出现什么新气象?在国际环境的影响下，电信监管能力建设将获得持续的支持，监管体制的调整完善可以水到渠成，监管政策的范围和重点将适时变化。
本文预见中国电信业的监管体制和政策可能呈现如下变化：
(1)以电信基本法为核心的法律制度体系加速形成，创制能力显著改善；
(2)信息通讯技术革命驱动业务市场融合，由此带动管制机构走向融合；
(3)考虑到信息化战略的长期使命，为有效完成促进产业发展和维护公平竞争的多重政策目标，带有行业主管特色的政监合一模式仍将维持较长一段时期；
(4)电信国企产权改革逐步深化，WTO过渡期结束对外开放进入新阶段，电信监管机构的专业性管制职能与反垄断执法机构的一般性竞争管理职能将密切配合，共同推动多元产权的市场主体迈向理性化竞争；
(5)随着资源投入逐步到位，监管机构的专业知识和人才队伍发生渐进性改善，实施能力和保障能力大幅度提高；
(6)定量化监测机制广泛应用，信息非对称状况被削弱，电信管制手段的革命性变化推动管制效率的提高；
(7)研究咨询和专家论证机制日渐突出，促进监管政策透明度和科学性提升，政策实施效果明显改进。
显然，具有鲜明国情特色的电信监管体制和政策需要监管机构、电信企业和消费者在未来不断从市场实践中丰富营养和充实细节。我国电信监管工作书写了缺位、在位、越位、错位、再就位的历史，由此出发，我们将跨越“退后一步，站高一步”的调整阶段，进入“望远一步，领先一步”的积极变革阶段。
